但现在早已不是那样的时代[6]。

例如，就时间限制而言，就分为消极限制和积极限制：前者是规定在多长时间内和什么情况下不得修宪，后者是规定在多长时间内和什么情况下必须修宪。我国的宪法及其政治实践，应当开放发展、渐进发展、稳健发展。

其实这种语句也具有实实在在的引导、调整和规范作用。在当今实行两院制的国家，也有不少学者和政治家倾向于选择一院制。这可说是有效地实施宪法、树立宪法权威的重要的社会思想基础，缺少这个基础的宪法将不成其为根本法，而这个基础目前在我国亟待加强夯实。例如，关于国家实行依法治国的基本方略，关于国家尊重和保障人权，关于人代会、人民政协、民族自治机关的高效组织和依法运行，特别是宪法第2 条第3 款专门规定了人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务﹙这被简称为人民依法管理两事务、两事业﹚，等等。即便有此共识和行动了，也不好说哪个因素就绝对关键，能够一蹴而成。

中国第一部宪法是在《共同纲领》的基础上于1954年通过的，之后的宪法修改方式主要有两类：一类是全面修改方式，另一类是部分修改方式[7]。这对一个国家、地区的法治化进程会产生强有力的深刻长远的影响。公共治理的内在价值不仅在于经济效率与理性，更在于公民权利、平等、正义的实现，对人的尊严的维护，目的是在兼顾公益和私益的基础上实现社会整体利益的最大化。

硬法是指由国家创制的，依靠国家强制力保障实施的规范体系。[4]陈家刚：《协商民主的价值、挑战与前景》，载《中共天津市委党校学报》2008 年第3期。因此，立法要在整合管理体制、明晰政府职责上下工夫，并妥善分配各方面利益。协商方式多样化的价值在于，参与方式越丰富，公众在参与时选择性就越强，每个人都可以尽可能选择适合自己的方式参与地方立法，从而有效地提高公众参与地方立法的积极性，降低公众参与的难度。

（三）要研究重点领域立法独特的立法规律。其二，开展各利益集团之间的讨论和互动。

公共治理是世界范围内公共领域发生深刻变革和公共行政学科发展的产物，具有治理主体多元化、治理依据多样化、治理方式多样化等典型特征。有可能被决策所影响的任何人都具有同等的机会进入和参加讨论。所谓协商民主，又称商谈民主、审议民主，是当代民主政治最重要的发展之一。另一方面，做好立法工作，纵向上，要协调好地方性法规与上位法、同位法的关系，维护法制统一。

所谓重点领域立法，就是要按照党的十八大提出的全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局的要求，抓住各项建设事业中的主要矛盾和面临的重大问题，通过相应立法项目的科学立项和有效落实，为全面建设小康社会、深化改革开放提供更加有力的法制保障。公民的广泛参与，是区分传统的命令、控制，服从与被服从的管理方式的标志，可以说公民广泛、有效的参与是公共治理的核心。  当前做好地方立法工作，要以党的十八大精神为指导，按照党的十八大以来中央关于依法治国的新要求，服从国家法治建设的总体布局和地方改革发展稳定大局的需要，认真研究国家立法形势变化对地方立法可能带来的影响，找准定位，顺势而为。日本的审议会、公听会、公众评议和咨询。

（四）地方立法方式的变化。发挥社会团体的作用，增强弱势群体的话语权等。

立法协调机制不科学，各环节重复协调，同一问题可能在不同层面的协调中有不同的结果。改革开放30多年，随着体制转轨和结构转型，政府越来越多地介入社会、介入市场，公权力呈现日益膨胀的趋势，但对权力的监督与制约，对权利的救剂与保障却大大滞后。

经常参与协商，对立法机关具有实际影响力的，仍然是政府部门、企业和社会组织，而弱势群体、边缘人群参与立法协商的途径少、协商能力严重不对等，这直接导致一些法规在协调利益配置上有失公允。（一）地方立法价值取向的变化。在这个复杂的系统中，人大常委会处于核心主导地位。（三）地方立法内容的变化。首先，公共治理的主体不仅包括国家，还包括其他公权力主体，如行业协会、自治团体等，各种治理主体在公域之治中各展其长、各得其所。为了保障公民参与立法协商的权利，各国都采取成文法的形式详细规定公众参与立法协商的程序和方式。

因此，进入公共治理时代，地方立法应当把管理模式下本末倒置的价值取向重新颠倒过来，对公益、私益、自由、秩序、公平、效率等立法价值进行重新排序，确立自由为本、秩序为用，以公平促效率等价值取向。协商民主源自西方，在一些国家，协商民主经过近半个世纪的发展，已经形成了日益丰富的立法协商方式。

比如，一些法规片面强调公共利益的保护，却对公共利益的范围和认定程序缺乏相应的规定，结果不仅导致公共利益的滥用，而且对公民的合法权益造成了损害：立法过于强调管理以维护秩序，却往往忽视了多元化社会公民自由选择的权利。结果是，立法机关通常需要去扮演仲裁者的角色，决定不同观点的取舍去留，而这种决定又经常并不令双方满意。

在赋予行政部门必要的公权力的同时，要建构对称、多向、效益型的公共权力监督机制，开放、公正、高效的公民权利救济机制，以及严密、分散、多样化的公共治理责任机制。  注释： [1]罗豪才：《公共治理的崛起呼唤软法之治》，载《行政法论丛》第11卷。

如，促进经济发展方式转变的立法，在适度规范的同时，更为强调的是法的引导和保障功能，但这类立法容易搞虚，不容易做实。以效率为先的经济立法发展较快，而维护公平正义的社会立法长期滞后等。而转变经济发展方式的立法，往往意味着打破既有的发展模式和利益格局，对短期政绩不可避免地会产生影响，指望政府克制GDP 冲动，主动推动这类立法项目也不现实。表现在整个法律体系的结构上，就是经济立法发展较快，社会、文化、生态等领域的立法相对滞后，这与加强和创新社会管理、加快经济发展方式转变、促进文化大发展大繁荣的要求不相适应。

对公民提出的意见建议要作出及时和负责任的处理，尽可能地吸纳到法规之中，有效转化为具体的制度设计，没有采纳的，应当说明理由，不能没有回应。协调结果不合理，有的法规就因为几个关键条文纠结而影响立法进度，有的只好将争议大、协调难的条款一删了之，有的将难以协调的问题交由政府授权立法，之后却由于配套法规迟迟难以出台影响法规实施。

近年来，随着经济社会结构的深刻变动和利益协调难度的加大，地方人大及其常委会对于立法工作中的协商环节越来越重视。立法者应该把自己看作科学家，他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。

第三，公共治理的方式是在进行综合性成本—效益分析的基础上，能使用非强制方式的就不用强制方式，能用双方协商解决的就不用单方强制的方式，能用自治的方式就不用他治。权利不仅包括不被侵犯的消极权利，而且包括积极权利等。

因而，在立法上要尤其处理好现实性与前瞻性的关系，在促进措施的明确性、具体性、可行性上下工夫，避免使法规过于保守而成为现行政策的翻板。这种讨论和辩论程序的缺失，不仅无益于相互的说服、偏好的转换和共识的形成，反而会固化双方的分歧。（三）协商程序的互动性。要加快有关转变经济发展方式、保障和改善民生、加强和创新社会管理、推进文化事业发展、推进生态文明建设等方面的立法，以尽快扭转这些领域政策多、法律法规少、立法层级低、理论研究薄弱、立法成果少的局面，促进法律体系的均衡发展。

有必要借鉴国外比较成熟的协商经验，设置更为丰富的参与方式，根据实际情况，灵活地选择适用，以增强协商的实效。公共治理强调权责一致、控权与监督，这与现代法治约束公权、保障私权的基本要义，是息息相通的。

现存的权力和资源分配并不影响参与者在审议中的地位，有权者并不能因为手中的权力而增加其发言的分量，也就是说，现存的分配格局在审议中并不扮演权威性角色。[7]王维国：《人大工作中的协商民主》，载《人大研究》2008 年第10期 进入专题： 地方立法 。

此外，由于发挥人大代表作用、扩大公众参与立法方面缺乏明确可操作的制度安排，很多宝贵的立法资源仍处于沉睡状态。要对照善治的透明性、责任性、法治、回应性、有效性、合法性等基本特征，进一步提高地方立法的透明度，使立法程序的每一阶段、每一步骤及其阶段性都应当以社会外界看得见的方式进行，向社会公开，避免因为人为的选择导致公开的片面化、表层化。